Insper Ciências Econômicas Ryan Rodrigues Uma análise comparativa entre a Lei de Terras (1850) e o Homestead Act (1862) São Paulo 2023 Ryan Rodrigues Uma análise comparativa entre a Lei de Terras (1850) e o Homestead Act (1862) TCC apresentado ao programa de Graduação em Economia, como requisito parcial para a obtenção do título de Bacharel em Ciências Econômicas. Orientador: Prof. Felipe de Mendonça Lopes São Paulo 2023 Ryan Rodrigues Uma análise comparativa entre a Lei de Terras (1850) e o Homestead Act (1862) TCC apresentado ao programa de Graduação em Economia, como requisito parcial para a obtenção do título de Bacharel em Ciências Econômicas. Orientador: Prof. Felipe de Mendonça Lopes Banca Examinadora ______________________________________ Felipe de Mendonça Lopes Insper ______________________________________ Luciana Yeung Luk Tai Insper RESUMO A baixa qualidade das instituições no Brasil é frequentemente responsabilizada pelo baixo crescimento econômico e desigualdade social. No entanto, os fatores que determinam qualidade institucional continuam sendo um tema de debate na Nova Economia Institucional (NEI). Este artigo busca contribuir com as discussões, reunindo a literatura existente sobre os efeitos da Lei de Terras de 1850 nas instituições brasileiras e realizando uma análise comparativa com o Homestead Act adotado nos EUA durante 1862. ABSTRACT The low quality of institutions in Brazil is often blamed for the country's low economic growth and social inequality. However, the factors that determine institutional quality remain a subject of debate in the New Institutional Economics (NIE). This article seeks to contribute to the discussions by bringing together existing literature on the effects of the Land Law of 1850 on Brazilian institutions and conducting a comparative analysis with the Homestead Act adopted in the United States in 1862. SUMÁRIO 1. INTRODUÇÃO ............................................................................... 7 2. EVOLUÇÃO DO ESTUDO DAS INSTITUIÇÕES ........................... 9 3. INSTITUIÇÕES APLICADAS AO CASO BRASILEIRO ................ 12 4. CONCENTRAÇÃO FUNDIÁRIA, HOMESTEAD ACT (1862) E LEI DE TERRAS (1850) ............................................................ 15 5. ANÁLISE COMPARATIVA ENTRE A LEI DE TERRAS (1850) E O HOMESTEAD ACT (1862) ......................................... 18 5.1 Aquisição versus distribuição de terras ........................................ 18 5.2 Enforcement ................................................................................ 21 5.3 Seguridade e expropriação .......................................................... 22 5.4 Concentração de terras e desigualdade ...................................... 24 6. CONCLUSÃO ............................................................................... 25 REFERÊNCIAS ................................................................................. 26 7 1. INTRODUÇÃO Instituições são sistemas normativos que guiam o comportamento humano, sejam eles formais ou informais. Conforme definido pelo economista e historiador Douglass North, elas são "as regras do jogo em uma sociedade ou, mais formalmente, as restrições humanamente concebidas que moldam a interação humana." (North, 1990). No contexto da economia, as instituições têm um papel crucial na provisão de um arcabouço jurídico que regula a atuação dos agentes econômicos, criando um ambiente propício para o desenvolvimento. No entanto, para que as instituições promovam o crescimento econômico, é necessário que sejam eficientes. De acordo com North, isso implica na capacidade de cumprir três funções principais: reduzir os custos de transação, estabelecer direitos de propriedade claros e fornecer incentivos adequados para que as pessoas possam tomar decisões que levem ao aumento da produtividade e do bem-estar econômico (North, 1990). Posteriormente, Acemoglu e Robinson contribuíram para a literatura ao enfatizarem a importância das instituições plurais e inclusivas em contraposição às instituições extrativas, que se caracterizam pela forte centralização de poder nas mãos de grupos de interesse (Acemoglu & Robinson, 2012). No entanto, permanece a questão de como se criam instituições eficientes e inclusivas, o que é objeto de discussão na Nova Economia Institucional (NEI). Nesse contexto, o conceito de path dependence oferece uma abordagem para responder a essa questão, uma vez que sugere que as escolhas feitas no passado influenciam as escolhas presentes e futuras. Diante desse cenário, surge a pergunta: quais foram os erros históricos do Brasil que resultaram em instituições frequentemente associadas à ineficiência, instabilidade, concentração de poder e desigualdade? Este trabalho propõe-se a avaliar o papel que a Lei de Terras de 1850, uma das primeiras legislações sobre direitos de propriedade no Brasil, desempenhou na formação das instituições brasileiras. A lei é frequentemente apontada como um dos fatores responsáveis pela desigualdade social no país, uma vez que oficializou a concentração de grandes áreas de terras produtivas 8 nas mãos de uma elite agrária e dificultou o acesso às terras por pequenos proprietários, estrangeiros e posteriormente por pessoas escravizadas libertas. Nos Estados Unidos, na mesma época, ocorreu o oposto: o Estado distribuiu terras para a formação de pequenas propriedades produtivas, incentivando o mercado interno e a imigração para o país. Assim, este trabalho faz um comparativo entre as duas jurisdições buscando nos pontos de divergências possíveis explicações para as distintas trajetórias entre as instituições brasileiras e americanas e nos pontos de convergência, sinalizar potenciais temas a serem explorados em futuras pesquisas. O artigo está divido em cinco partes, sendo a primeira parte esta introdução, a segunda seção mostra como o estudo relacionado a economia institucional evoluiu conforme o tempo, a terceira apresenta aplicações da NEI para o caso brasileiro, a quarta analisa as literaturas referentes ao Homestead Act e à Lei de Terras, a quinta faz uma análise comparando os textos das duas leis, e a sexta apresenta as conclusões desta pesquisa. Há ainda ao final do artigo, uma lista de todas as referências usadas para a elaboração deste trabalho. 9 2. EVOLUÇÃO DO ESTUDO DAS INSTITUIÇÕES Pesquisas e publicações sobre a relação entre instituições e economia existem há muito tempo. Os primeiros trabalhos datam do início do século XX, quando a escola institucionalista possuía uma abordagem mais heterodoxa. Contudo, foi a partir da década de 60, com autores como Coase (1960), que a academia passou a considerar estudos sobre o papel institucional. Hoje, uma variedade de tópicos relacionados às instituições é abordada por autores da perspectiva chamada de Nova Economia Institucional (NEI), termo cunhado por Oliver Williamson (1932-2020), ganhador do Prêmio Nobel de Economia em 2009. Os primeiros trabalhos da NEI se concentraram no desenvolvimento dos conceitos de custo de transação e direitos de propriedade (Coase, 1960), e novas pesquisas passaram a abordar a importância desses conceitos para o desenvolvimento econômico em geral. Destacam-se os trabalhos de Douglass North (1920-2015), laureado com o Prêmio Nobel de Economia em 1993, que tratou da importância das instituições e tentou incorporar os fatores institucionais nas teorias econômicas neoclássicas. Em seu artigo de 1989, "Institutions and Economic Growth: An Historical Introduction", North argumenta que os custos de transação são a chave para a performance das economias e que as instituições eficientes têm como função minimizá-los. Além disso, North introduz no mesmo artigo um tópico importante nas discussões, a natureza das instituições e das mudanças institucionais, afirmando que as mudanças institucionais vêm de alterações fundamentais nos preços relativos de uma economia que acabam criando uma demanda por mudanças nas regras do jogo. Aqui, North introduz o conceito de path dependence, a ideia de que as decisões e eventos do passado podem influenciar significativamente as trajetórias futuras de um sistema ou processo. North expande seu argumento em "Economic Performance Through Time" (1994), afirmando que o estudo da história econômica não apenas oferece um novo olhar para o passado, mas também ajuda a compreender as mudanças econômicas. Ele ressalta a importância do tempo como uma dimensão na qual o processo de aprendizagem molda a forma como as instituições evoluem. 10 Seguindo os trabalhos de North, Robert E. Hall e Charles I. Jones mostram empiricamente que o sucesso de um país em termos de produtividade depende do que os autores chamam de "infraestrutura social": instituições e políticas governamentais que fornecem incentivos para indivíduos e empresas em uma economia (Hall & Jones, 1999). Utilizando um índice de políticas antidesvio do governo (GADP) como proxy, os autores concluem que países que desenvolveram uma boa infraestrutura social investem mais em capital humano e físico, atingindo altos níveis de produção por trabalhador. Mas por que alguns países têm instituições que incentivam investimentos econômicos enquanto outros têm instituições que desencorajam a poupança e promovem corrupção, desvio de recursos e desigualdade de renda? Em "The Colonial Origins of Comparative Development" (2001), um trabalho altamente citado na Nova Economia Institucional, Acemoglu, Johnson e Robinson partem dessa questão. Eles exploram como as diferentes taxas de mortalidade nas colônias europeias explicam as diferentes instituições adotadas nos países. Em áreas com alta taxa de mortalidade, os colonizadores impuseram instituições que visavam extrair a maior quantidade de riquezas possível do território, enquanto em locais com menor mortalidade, eles criaram instituições semelhantes às existentes em seus países de origem. Essa abordagem é semelhante à de Engerman e Sokoloff (1997), cujo trabalho também é citado por Acemoglu, Johnson e Robinson (2001). No entanto, os autores explicam a diferenciação institucional entre colônias com base nas dotacões de fatores, como clima tropical e densidade populacional. Eles argumentam que colônias com baixa densidade populacional e clima tropical tiveram instituições mais extrativistas do que aquelas em condições opostas. Em geral, a maioria dos trabalhos da Nova Economia Institucional tenta explicar as diferenças no crescimento e produtividade dos países por meio de suas organizações institucionais. Para muitos autores, essas organizações são moldadas ao longo do tempo pelos agentes econômicos, e as explicações que remontam ao processo de colonização e como as instituições estabelecidas persistem mesmo após a 11 independência dos países são destacadas ao se explorar a natureza das características institucionais atuais. 12 3. INSTITUIÇÕES APLICADAS AO CASO BRASILEIRO Como ex-colônia, o Brasil se insere na categoria de países cujas instituições foram moldadas pelos conquistadores europeus. No entanto, por que as instituições brasileiras têm sido frequentemente associadas à ineficiência, instabilidade, concentração de poder e desigualdade? Há diferentes maneiras de responder essa questão. Joseph Love foi um dos primeiros autores a abordar essa questão em seu trabalho "Participação Política no Brasil, 1861-1969" (1970). O autor explora a participação política como um indicador da qualidade institucional e, ao analisar diferentes períodos da história brasileira, mostra que mesmo com a gradual expansão do sufrágio no final do Império e início da República, o poder político ainda estava concentrado nas mãos da elite rural e tradicional, com os interesses ligados à agricultura e aos latifúndios dominando a política brasileira. Leff (1997), por sua vez, questiona a influência direta das elites na política brasileira do século XIX. O autor argumenta que a estrutura centralizadora do Estado brasileiro não beneficiava as elites locais, e estas, por sua vez, não tinham incentivos para pressionar o governo a adotar políticas públicas, como a construção de ferrovias. No entanto, Leff reconhece que, com as mudanças ocorridas no final do século, como a Proclamação da República em 1889, as elites aumentaram significativamente seu poder nas bases e sua influência na política nacional. Além do trabalho mencionado na seção 2, Engerman & Sokoloff fizeram uma valiosa contribuição à literatura por meio de seu artigo intitulado "History Lessons Institutions, Factor Endowments, and Paths of Development in the New World" (2000). Neste artigo, eles exploram as políticas de terras como exemplos de como as instituições podem ter desempenhado um papel na persistência da desigualdade nas economias do Novo Mundo ao longo do tempo. Os autores comparam as ações adotadas pelos governos das colônias espanholas, do Brasil, dos EUA e do Canadá, e discutem indiretamente medidas como o Homestead Act americano e a Lei de Terras brasileira, que são o foco desta análise. 13 Seguindo a abordagem de Ergeman e Sokoloff (1997) e Acemoglu, Johnson e Robinson (2001), Naritomi, Soares e Assunção (2012) realizaram uma pesquisa examinando os determinantes de longo prazo das instituições locais no Brasil, com foco nas origens coloniais dos municípios. O estudo aproveita dois importantes episódios extrativos na história brasileira - o boom do açúcar e o boom do ouro - como choques históricos que moldaram o desenvolvimento institucional local. Ao analisar o impacto do boom do açúcar nas instituições locais, descobre-se que os municípios com origens relacionadas a esse episódio colonial exibem maior desigualdade na distribuição de terras, indicando um efeito duradouro dessa história na estrutura fundiária. Além disso, observa-se que esses municípios apresentam maior concentração de poder político e menos acesso à justiça. Na investigação do impacto do boom do ouro, por sua vez, verifica-se que os municípios com origens relacionadas a esse episódio colonial sofrem de piores práticas de governança e têm menor acesso à justiça. Isso sugere que a exploração do ouro resultou em instituições mais fracas e em uma administração pública menos eficiente nessas áreas. O artigo ainda analisa o boom do café como um caso de recurso pós-colonial. Descobre-se que, no curto prazo após a independência, o boom do café seguiu um padrão semelhante ao boom do açúcar em termos de efeitos nas instituições locais. No entanto, quando considerado um período pós-colonial mais longo, o boom do café não apresenta efeitos significativos sobre as instituições locais. Isso sugere que o impacto do boom de recursos pós-colonial difere dos episódios coloniais extrativos. O estudo também revela uma correlação entre os episódios coloniais extrativos e uma menor provisão de bens públicos. Tanto o boom do açúcar quanto o boom do ouro estão associados a uma menor oferta de serviços públicos, indicando que esses episódios históricos tiveram efeitos duradouros na capacidade de fornecer bens públicos essenciais às comunidades locais. 14 No geral, o artigo mostra que a história colonial do Brasil desempenhou um papel fundamental na determinação das instituições locais e no desenvolvimento político e econômico das regiões. Os resultados destacam a importância de considerar as origens históricas na análise das instituições atuais e fornecem insights valiosos sobre a relação entre recursos naturais, instituições e desenvolvimento no Brasil, cruciais para compreender o contexto histórico em que a Lei de Terras de 1850 foi criada. O fato de os achados da pesquisa sugerirem que a concentração de terra nas regiões dos ciclos coloniais desempenhou um papel significativo na configuração do poder econômico e político dessas áreas, reforça a importância da legislação fundiária - objeto de estudo deste trabalho - como um instrumento que oficializou e perpetuou a desigualdade estrutural no país. 15 4. CONCENTRAÇÃO FUNDIÁRIA, HOMESTEAD ACT (1862) E LEI DE TERRAS (1850) A concentração de propriedade de terras tem sido uma das deficiências sociais e econômicas mais marcantes da América Latina”, é com esta frase que o historiador Warren Dean inicia o artigo “Latifundia and Land Policy in Nineteenth-Century Brazil” de 1971. O artigo Dean destaca a concentração de propriedade de terras como uma das principais deficiências sociais e econômicas da América Latina. Dean examina a origem desse problema na região, com um enfoque especial no Brasil. Desde o início da colonização, o Brasil foi parcelado em latifúndios, resultante da política de doações de terras pela coroa portuguesa, chamada de sesmarias. Esse modelo fundiário combinava grandes lavouras, escravidão e exportação, e permaneceu como o principal sistema institucional por mais de trezentos anos. Durante a vinda da família real portuguesa para o Brasil em 1808, o sistema de sesmarias foi usado para favorecer membros da corte de Dom João VI e foi questionado durante o processo de independência. A abolição oficial do regime de sesmarias por resolução de 17 de julho de 1822, no entanto, não foi sucedida por nenhum aparato legal, abrindo espaço para que as elites rurais ampliassem suas posses e fizessem reivindicações, muitas vezes fruto de ocupação ilegal de terras (Abreu, 2014). Isso trouxe um problema de legitimidade e falta de autoridade para a coroa brasileira, uma vez que se a maior parte das terras em mãos privadas foi adquirida ilegalmente, então como o Estado poderia garantir os direitos de propriedade de qualquer indivíduo? Para resolver esse problema, o Império do Brasil aprovou a Lei de Terras de 1850, estabelecendo o primeiro conjunto de regras para aquisição de terras no país. O texto da lei determinava que todas as terras brasileiras eram da coroa e que só poderiam ser adquiridas via mecanismos de compra e venda ou autorização da própria coroa. A lei também previa que as terras devolutas deveriam ser medidas, demarcadas e cedidas a título oneroso, tanto para empresas particulares como para o estabelecimento de colônias de nacionais e estrangeiros, e autorizava o governo a promover a colonização estrangeira. Isso demonstrava o início do projeto da coroa de 16 incentivar a imigração para conseguir mão-de-obra para a agricultura, à medida que os projetos abolicionistas ganhavam força no país. Entretanto, a Lei de Terras apresentou diversas falhas que comprometeram seus objetivos principais. A ausência de uma estrutura adequada de law enforcement resultou em décadas de atraso na efetivação dos direitos de propriedade, o que favoreceu a ocupação ilegal de terras e a expansão da fronteira agrícola. Além disso, o desenho da lei mostrou-se ineficiente para atrair mão-de-obra estrangeira, especialmente quando comparado ao Homestead Act dos Estados Unidos. O Homestead Act foi uma lei federal criada pelo presidente Abraham Lincoln, em 1862, ela permitiu que pessoas que fossem chefes de família, cidadãos dos Estados Unidos ou que tivessem declarado sua intenção de se tornar um, com mais de 21 anos e sem histórico de luta contra o governo americano, pudessem possuir terras públicas não apropriadas no Oeste americano. A lei previa que os solicitantes não poderiam alienar a terra por cinco anos e deveriam residir e cultivá-la por esse período, após o qual a propriedade seria concedida. Esse modelo, como mostra Shanks (2005), permitiu que muitas famílias de baixa renda e imigrantes europeus obtivessem terras próprias, o que contribuiu para o crescimento da população e da produção agrícola na região. Bustos (2017) discute o impacto da Lei Homestead de 1862, na desigualdade de terras, na matrícula escolar e na alfabetização durante o final do século XIX e início do século XX. Utilizando dados históricos de patentes de terras e dados do censo de condados, o estudo conclui que a Lei Homestead reduziu a desigualdade de terras e aumentou a matrícula escolar e a alfabetização. Além disso, o estudo mostra que a desigualdade de terras teve um forte impacto negativo na matrícula escolar e que a Lei Homestead teve um papel importante na redução dessa desigualdade. De semelhante modo, Poulos (2023) apresenta evidências de que as políticas de colonização reduziram a desigualdade fundiária nos estados fronteiriços americanos onde foram implementadas. Os resultados obtidos através de estimativas usando conclusão de matriz com um tratamento binário e DID, indicam que essas políticas 17 tiveram impactos duradouros que podem explicar as diferenças contemporâneas no tamanho do governo estadual, mostrando que a desigualdade fundiária pode ser um mecanismo causal subjacente à relação entre as políticas de colonização e o tamanho do estado. Por outro lado, a Lei de Terras no Brasil, como apontado por Aston, Harris & Muller em "The Development of Property Rights on Frontiers: Endowments, Norms, and Politics" (2012), falhou em possibilitar o acesso à terra pela força de trabalho estrangeira. Como resultado, houve distribuição desigual de terra no Brasil no final do período imperial, conforme evidenciado por Marcelo de Paiva Abreu em "A Ordem do Progresso" (2014), o que contribuiu para a persistência de latifúndios e trabalhadores sem acesso à propriedade da terra, prejudicando a formação de uma classe de pequenos produtores, segundo a hipótese de Domar e limitando o desenvolvimento econômico do país. No livro de Marcelo de Paiva Abreu, também é apresentado o contraste dos efeitos gerados pela Lei de Terras (1850) na região Sul do país. O autor demonstra que essa lei foi essencial para consolidar a colonização dessa região, baseando-se em pequenas propriedades de imigrantes em terras públicas não previamente alienadas. Além disso, o sucesso da política de colonização do Sul é destacado, com milhares de famílias europeias, principalmente alemãs, estabelecidas em pequenas propriedades rurais em diversas colônias públicas e privadas no sul do Brasil por volta de 1870. Essas famílias produziam excedentes apreciáveis de gêneros alimentícios para venda em outras províncias. Considerando a hipótese dos ciclos coloniais abordados por Naritomi, Soares e Assunção (2012) e seus achados acerca dos piores resultados em termos de desigualdade e acesso a dispositivos legais em municípios que participaram dos ciclos, pode-se notar o contraste entre a situação fundiária do Nordeste, alvo dos ciclos da cana-de-açúcar, e do Sul do Brasil, consolidado pela Lei de Terras, que não participou de nenhum ciclo colonial, como argumentado por Abreu (2014). 18 5. Análise comparativa entre a Lei de Terras (1850) e o Homestead Act (1862) Esta seção do trabalho estabelece uma ligação direta com a revisão de literatura prévia, a qual abordou estudos e pesquisas relacionadas ao papel das instituições, ao direito fundiário, e à concentração territorial. Nesse sentido, a presente análise comparativa entre duas leis históricas, a Lei de Terras (1850) adotada no Brasil e o Homestead Act (1862) implementado nos Estados Unidos da América, amplia o escopo desses estudos ao examinar de forma mais aprofundada o impacto dessas legislações nos referidos aspectos. Ao realizar essa comparação entre as duas leis históricas, busca-se compreender suas semelhanças e diferenças, assim como as implicações que tiveram na distribuição de terras, ocupação territorial e desenvolvimento socioeconômico das respectivas nações. Essa análise visa contribuir para o enriquecimento do debate acadêmico e ampliar a compreensão dos impactos do direito fundiário na formação e evolução dessas sociedades. Portanto, esta análise comparativa estabelece uma conexão com a revisão de literatura prévia, aprofundando-se nos estudos e pesquisas existentes, com o propósito de fornecer uma visão mais abrangente sobre a Lei de Terras brasileira e o Homestead Act norte-americano. 5.1 Aquisição versus distribuição de terras Como já explicado, a grande e notória diferença entre as duas legislações era o fato de que, enquanto no Brasil as terras só poderiam ser adquiridas por meio da comercialização (com exceção das terras a 10 léguas da fronteira), conforme excerto abaixo: 19 Art. 1º Ficam proibidas as aquisições de terras devolutas por outro título que não seja o de compra. Exceptuam-se as terras situadas nos limites do Império com países estrangeiros em uma zona de 10 léguas, as quais poderão ser concedidas gratuitamente. Nos Estados Unidos, a primeira seção do texto do Homestead Act previa a reinvindicação de terra por parte de qualquer cidadão eleito para tal: Chap. LXXV. -- An Act to secure Homestead to actual Settlers on Public Domain. Be It enacted by the Senate and House of Representatives of the United States of America in assembled, That any person who is the head of a family, or who has arrived at the age of twenty-one years, and is a citizen of the United States […] shall, from and after the first January, eighteen hundred and sixty-three, be entitled to enter one quarter section or a less quantity of unappropriated public lands […]. Além disso, um grande diferencial da lei americana era estabelecer um propósito para a distribuição de terras: o cultivo para uso pessoal durante cinco anos. Isso, por sua vez, era incentivado pela garantia de entrega do título de propriedade ao final desse período e pela proibição da alienação de tais terras, conforme mostra a seção 2 da lei: SEC. 2. And be it further enacted, That the person applying for the benefit of this act shall, upon application to the register of the land office in which he or she is about to make such entry, make affidavit before the said register or receiver that he or she is the head of a family, […] and that such application is made for his or her exclusive use and benefit, and that said entry is made for the purpose of actual settlement and cultivation, and not either directly or indirectly for the use or benefit of any other person or person whomever; and upon filing the said affidavit with register or receiver, and on payment of ten dollars, he or she shall thereupon be permitted to enter the quantity of land specified: Provided, however, That no certificate shall be given or patent issued therefor until the expiration of five years from the date of such entry. 20 Em contraste, a lei brasileira não previa em seu texto uma finalidade para as terras vendidas. No entanto, algo semelhante é visto nos artigos da Lei de Terras, que tratam dos requisitos e responsabilidades das posses obtidas por meio de ocupação primária ou pelo anterior sistema de sesmarias. Assim como na seção 2 do Homestead Act (1862), os artigos 4, 5 e 6 da Lei de Terras estabelecem que as terras obtidas sob as formas descritas acima deveriam permanecer cultivadas (detalhando quais culturas seriam consideradas legítimas para tal) ou estar sob moradia contínua do sesmeiro ou ocupante para que as posses fossem revalidadas: Art. 4º Serão revalidadas as sesmarias, ou outras concessões do Governo Geral ou Provincial, que se acharem cultivadas, ou com princípios de cultura, e morada habitual do respectivo sesmeiro ou concessionário, ou do quem os represente, embora não tenha sido cumprida qualquer das outras condições, com que foram concedidas. Art. 5º Serão legitimadas as posses mansas e pacíficas, adquiridas por ocupação primária, ou havidas do primeiro ocupante, que se acharem cultivadas, ou com princípio de cultura, e morada, habitual do respectivo posseiro, ou de quem o represente [...]. Art. 6º Não se haverá por princípio da cultura para a revalidação das sesmarias ou outras concessões do Governo, nem para a legitimação de qualquer posse, os simples roçados, derribadas ou queimas de matos ou campos, levantamentos de ranchos e outros atos de semelhante natureza, não sendo acompanhados da cultura efetiva e morada habitual exigidas no artigo antecedente. A escassez de dados tem sido uma limitação significativa para a realização de estudos empíricos que envolvam análises de eventos históricos ocorridos no século XIX. No entanto, em um cenário ideal que permitisse tais investigações, a avaliação do impacto da Lei de Terras nas posses anteriormente regidas pelo sistema de sesmarias poderia servir como um ponto de referência contrafactual para as demais propriedades adquiridas após a implementação da referida lei. . 21 5.2 – Enforcement Observa-se outra semelhança entre as duas jurisdições em relação à delegação de competência a um órgão responsável pela execução das leis, por meio do registro das transações comerciais e da concessão dos direitos de propriedade da terra. Nos Estados Unidos, essa responsabilidade era atribuída ao General Land Office, enquanto no Brasil, à Repartição Geral das Terras Públicas. No entanto, existem diferenças significativas na condução dos processos por cada instituição. Enquanto o Homestead Act estabelecia a entrega dos títulos de propriedade no prazo de cinco anos, o artigo 7 da Lei de Terras previa que o Governo poderia "prorrogar os prazos marcados, quando julgar conveniente". Essas distinções refletem as abordagens distintas adotadas pelos dois países no gerenciamento do processo de regularização fundiária. O prazo mais flexível previsto na Lei de Terras brasileira demonstra uma maior margem de intervenção do Estado na gestão das propriedades, permitindo ajustes conforme as necessidades e políticas governamentais. Por outro lado, o prazo rígido estabelecido pelo Homestead Act evidencia uma abordagem mais direta e acelerada na concessão dos títulos de propriedade, visando estimular a ocupação rápida e eficiente das terras disponíveis. Art. 7º O Governo marcará os prazos dentro dos quais deverão ser medidas as terras adquiridas por posses ou por sesmarias, ou outras concessões, que estejam por medir, assim como designará e instruirá as pessoas que devam fazer a medição, atendendo ás circunstâncias de cada Provincia, comarca e município, o podendo prorrogar os prazos marcados, quando o julgar conveniente, por medida geral que compreenda todos os possuidores da mesma Provincia, comarca e município, onde a prorrogação convier. Assim, sob a perspectiva da análise econômica do direito, é possível observar que, em contraste com o texto americano, a legislação brasileira estabelecia um ambiente potencialmente instável do ponto de vista jurídico. No entanto, a falta de registros de casos processuais torna difícil uma análise mais aprofundada do impacto 22 real sobre os direitos de propriedade dos sesmeiros e ocupantes primários após a sua promulgação. 5.3 – Seguridade e Expropriação Nos Estados Unidos, os formuladores do Homestead Act também se preocuparam em garantir que dívidas anteriores não pudessem ser usadas como justificativa para reivindicar ou ameaçar a propriedade das terras adquiridas. Isso proporcionou uma proteção aos colonos, promovendo segurança e estabilidade em suas posses, conforme estabelecido na seção 4 da lei. SEC. 4. And be it further enacted that no lands acquired under the provisions of this act shall in any event become liable to the satisfaction of any debt of debts contracted prior to the issuing of the patent therefor. No contexto brasileiro, não houve uma preocupação semelhante por parte dos legisladores. No máximo, o artigo 18 da Lei de Terras estabelecia que o Governo poderia trazer colonos livres de terras estrangeiras às custas do tesouro e incentivar seu emprego em terras públicas por um período limitado: Art. 18. O Governo fica autorizado a mandar vir anualmente à custa do Tesouro certo número de colonos livres para serem empregados, pelo tempo que for marcado, em estabelecimentos agrícolas, ou nos trabalhos dirigidos pela Administração pública, ou na formação de colônias nos lugares em que estas mais convierem; tomando antecipadamente as medidas necessárias para que tais colonos achem emprego logo que desembarcarem. [...]. Além disso, as duas leis diferiam no que diz respeito à possibilidade de o poder público retomar a terra, resultando em dois ambientes distintos de risco de expropriação. Nos Estados Unidos, a seção 5 da lei de assentamentos estabelecia a possibilidade de reverter a posse da terra em caso de abandono ou mudança de residência. 23 SEC 5. And be it further enacted, That if, at any time after the filing of the affidavit, as required in the second section of this act, and before the expiration of the five years aforesaid, it shall be proven, after due notice to the settler, to the satisfaction of the register of the land office, that the person having filed such affidavit shall have actually changed his or her residence or abandoned the said land for more than six months at any time, then and in that event the land so entered shall revert to the government. that the person having filed such affidavit shall have actually changed his or her residence or abandoned the said land for more than six months at any time, then and in that event the land so entered shall revert to the government. O artigo também tinha como objetivo desencorajar a especulação ou uso inadequado das terras, buscando garantir que elas fossem utilizadas de forma adequada e contribuíssem para o desenvolvimento econômico e social. Por outro lado, no Brasil, o artigo 16 da Lei de Terras estabelecia obrigações para as terras devolutas, visando assegurar o interesse público, como a criação de infraestrutura viária, o acesso de vizinhos a serviços essenciais e a possibilidade de exploração de recursos minerais. Ao mesmo tempo, eram previstas medidas para proteger os direitos dos proprietários, incluindo o direito de receber indenização pelas benfeitorias e pelos terrenos ocupados: Art. 16. As terras devolutas que se venderem ficarão sempre sujeitas aos ônus seguintes: § 1º Ceder o terreno preciso para estradas públicas de uma povoação a outra, ou algum porto de embarque, salvo o direito de indemnização das benfeitorias e do terreno ocupado. § 2º Dar servidão gratuita aos vizinhos quando lhes for indispensável para saírem á uma estrada publica, povoação ou porto de embarque, e com indemnização quando lhes for proveitosa por encurtamento de um quarto ou mais de caminho. § 3º Consentir a tirada de águas desaproveitadas e a passagem delas, precedendo a indemnização das benfeitorias e terreno ocupado. § 4º Sujeitar ás disposições das Leis respectivas quaisquer minas que se descobrirem nas mesmas terras. 24 No entanto, é fundamental destacar mais uma vez a dificuldade enfrentada pela presença estatal na aplicação das leis e garantias, como já mencionado anteriormente na literatura deste trabalho. 5.4 – Concentração de terras e desigualdade Por fim, a estrutura das duas jurisdições também criava incentivos distintos para diferentes públicos. A seção 6 do Homestead Act buscava garantir a proteção do colono que recebia a terra, estabelecendo que nenhuma pessoa poderia adquirir mais de um quarto de seção de terras por meio das disposições da lei. Isso limitava a quantidade de terras que uma pessoa poderia obter por meio do programa de homestead: SEC. 6. And be it further enacted that no individual shall be permitted to acquire title to more than one quarter section under the provision of this act; [...]. No caso brasileiro, por sua vez, o dispositivo do artigo 15 da lei buscava incentivar e beneficiar os agricultores e criadores de animais que já estavam utilizando e desenvolvendo suas terras, concedendo-lhes a oportunidade de expandir suas propriedades de forma contígua: Art. 15. Os possuidores de terra de cultura e criação, qualquer que seja o título de sua aquisição, terão preferência na compra das terras devolutas que lhes forem contiguas, contanto que mostrem pelo estado da sua lavoura ou criação, que tem os meios necessários para aproveitá-las. A prioridade dada pela legislação brasileira aos proprietários de terras existentes é possivelmente um fator chave para compreender o estabelecimento de grandes latifúndios no território nacional, em contraste com as pequenas propriedades nos Estados Unidos. 25 6. Conclusão e Considerações Finais Em suma, este trabalho consistiu em análises da Lei de Terras (1850) do Brasil e do Homestead Act (1862) americano, dois textos que tratam de direitos de propriedade, a fim de contribuir com a literatura existente da Nova Economia Institucional, avaliando o quanto as diferenças entre as leis poderia explicar as divergências existentes nas instituições de cada país e suas eventuais consequências socioeconômicas. Baseado na literatura sobre o tema e análises preliminares do texto da lei, e dos dados existentes, é possível concluir que no curto prazo, as respectivas leis tiveram impactos significativos na estrutura social, sendo que o Homestead Act, contribuiu no curto prazo para a redução da desigualdade de Terras e do tamanho do estado, mostrando ser um texto com direcionamento para maior inclusão das instituições, em linha com o que Acemoglu & Robinson mostram no famoso “Por que as nações fracassam?” (2012). Por outro lado, a Lei de Terras (1850), além de não ter dispositivos que garantissem o seu cumprimento, sua própria modulação, atendia aos interesses de uma elite agrária, que havia consolidado poder nos ciclos coloniais. Assim, é muito provável que a lei esteja associada ao pior ambiente institucional, que ajudou a perpetuar a desigualdade no Brasil, durante o século XIX e início do século XX. No caso brasileiro, há ainda a limitação da pouca disponibilidade de dados referentes a tais períodos, que não permite uma análise mais acurada e controlada dos efeitos da Lei de Terras no longo prazo. Contudo, a partir dos pontos de divergências entre as legislações brasileiras e americanas apontados nesta pesquisa, é possível compreender os motivos pelos quais a maior parte da literatura aponta para os malefícios da lei fundiária. 26 REFERÊNCIAS ABREU, M. P. A Ordem do Progresso. Editora Campus Elsevier, Rio de Janeiro, 2014. ACEMOGLU, D.; JOHNSON, S.; ROBINSON, J. A. The Colonial Origins of Comparative Development: An Empirical Investigation. The American Economic Review, v. 91, n. 5, p. 1369-1401, 2001. ACEMOGLU, D.; ROBINSON, James A. Why Nations Fail: The Origins of Power, Prosperity, and Poverty. New York: Crown Publishers, 2012. ASTON, T.; HARRIS, S.; MULLER, D. The Development of Property Rights on Frontiers: Endowments, Norms, and Politics. 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